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多部门专家试解城市化进程与防灾减灾难题

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  “十三五”时期是全面提升综合减灾能力的关键时期,防灾减灾救灾工作面临灾情形势复杂多变、综合减灾基础依然薄弱、国际防灾减灾救灾任务不断加重等诸多挑战。随着我国城市化进程的不断加快,在建设安全城市的过程中,如何健全防灾减灾救灾体制?如何开展综合风险防范?在防灾减灾救灾中,如何最大效益化地利用卫星应用资源?社会组织如何参与防灾减灾救灾全过程而不被诟病?

  中国气象报记者结合防灾减灾救灾领域的专家、学者在第七届国家综合防灾减灾与可持续发展论坛上的精彩论述,深入挖掘,就一系列问题予以试解,供读者参考。

  防灾减灾救灾体制

  需引入市场机制 制订公平准则

  中国气象报记者 张静

  近年来,灾害风险已经不再是单一灾种的发生风险,而是呈现出人为因素与自然因素耦合发生的多灾种态势。民政部国家减灾中心副主任范一大表示:“未来,我国灾害风险管理面临着更为严峻的挑战,灾害风险面临着高度的复杂性和不确定性。”

  对此,国家发改委社会发展研究所所长杨宜勇抛出了实际问题:“在城乡统筹、城镇化水平不断提高的大背景下,城市中的救灾工作要如何开展?”农科院农业资源与农业区划研究所研究员李茂松也发问:“农业生产系统的开放性决定了其在灾害风险中受影响的程度,农村依然是灾害防御的薄弱地区。新形势下,如何减轻灾害对农业生产的影响?”

  一系列的现实问题被摆在了突出位置,防灾减灾救灾的机制必须改革,怎么改革?

  范一大表示:“了解灾害风险、管理灾害风险、应对灾害风险需要多个政策的支持。特别是在市场化的今天,如何将市场机制引入防灾减灾救灾工作中,值得思考。巨灾保险就是市场机制中的典范。”

  北京工商大学经济学院保险学系主任王绪瑾说:“随着我国防灾减灾救灾体制机制的健全,巨灾保险制度已成为风险管理不可或缺的要素。巨灾保险制度是国家治理专业化的必要条件,要通过市场化方式来解决,以增强国民凝聚力。”

  中国人民大学教授郑功成指出,市场机制、社会机制在目前我国防灾减灾救灾领域发挥的作用不足。政府不能包办,要突出重点、保障重点,这些重点包括学校、医院、基础设施、公共设施等;支持建立防灾减灾救灾社会组织与防灾减灾市场机制,制订公平的市场准则。

  “全面深化改革明确提出要发挥市场在资源配置中的作用,特别是城市建设,必须要应对挑战、防患于未然,转变防灾减灾救灾的方式,不能由政府包办,要充分调动市场的积极性,发挥社会力量的能动性。”杨宜勇说。

  中国人民大学公共管理学院公共政策与公共安全研究所副教授王宏伟直言,随着经济社会的发展,突发事件频发、多发,我国应急管理方向性变革亟待推进。如沿江地区常出现洪涝灾害,显然防洪、防涝已经有经验类的措施可以采取,而非常规的突发灾害,科学防灾减灾需要健全的体制机制保障,市场机制具有调控作用,在防灾减灾救灾中的效益不可估量。

  但不可否认,目前,我国防灾减灾救灾工作政府包办太多,市场主体投入仍然十分有限。总体而言,减灾投入总量仍不足,比如在水利、环境治理上欠账太多,而综合减灾投入几无。在投入主体上,重政府轻市场,重家庭弱社会,重中央责任轻地方责任;在投入环节中,重救灾重建,轻规避预防;在投入领域中,重工程轻非工程措施。“这就需要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,让市场发挥效益。”郑功成建议。

  以灾害保险为例,我国正逐步实施巨灾保险制度。在上海,针对自然灾害的社区保险正在试行;在安徽,农业保险正在逐步开展……正如国家防灾减灾救灾规划 (2011-2015) 所述,建立健全灾害保险制度,充分发挥保险在灾害风险转移中的作用,拓宽灾害风险转移渠道,推动建立规范合理的灾害风险分担机制。

  此外,防灾减灾救灾引入市场机制可采取民营化、特许经营等方式,真正让市场在防灾减灾救灾中“发声”。

  卫星应用产业

  在灾害应急中可以走得更远

  中国气象报报记者 卢健 

  2015年6月1日21时30分许,载有454名旅客和船员的“东方之星”号客轮突遇罕见下击暴流,在长江湖北监利段倾覆,442人死亡。在第七届国家综合防灾减灾与可持续发展论坛上,国务院应急管理专家组组长闪淳昌时隔一年回顾起这个特别重大灾难性事件时,再一次让现场听众陷入沉痛。

  其间,闪淳昌特别强调了一个细节。“‘东方之星’的翻沉时间是在21时30分左右,然而直到23时30分左右,才有人发现该航段“没了”一条船,最佳的救援时间就在这两个小时中浪费掉了。

  “在灾害发生后,如能第一时间发出警报,就能对减少灾害损失起到很大作用。”中国卫星导航工程中心研究员王如龙认为,基于卫星定位,海事值班人员可以通过船舶自动识别系统判断船只是否发生异常;而船舶遇险自动报警的设备(GMDSS)更是可以在灾害发生后第一时间向外界发出警报。目前,此类设备和系统已经有成熟产品推出,而让王如龙遗憾的是,“东方之星”上并没有装载。

  卫星的遥感、定位能力在防灾、减灾、救灾中有着无可比拟的优势,从其在近几年地震、山洪等灾害的监测预警和抢险救灾工作中发挥的作用就可以看出来。然而,除了在卫星的研制、发射上下功夫之外,如何让已有卫星资源最大限度地在灾害应急中发挥作用,现阶段仍有许多技术层面和非技术层面的问题急需解决。

  比如,GMDSS技术成熟而内河船舶上并没有安装就是典型的非技术问题,武汉理工大学交通学院教授刘清就此呼吁:“在经济条件允许的情况下,国家应尽快强制要求船只安装遇险自动报警系统。”

  “可以肯定地说,卫星遥感已经成为国家防灾减灾的重要信息支撑之一。我们有很多卫星,很多数据、模型、产品和平台,但它们之间都是独立的、单要素的,而非综合的。这阻碍了卫星资源形成合力。”在民政部国家减灾中心卫星遥感部副主任、副研究员李素菊看来,最好的办法就是建立一个综合的防灾减灾空间信息平台,建立机构合作机制,在这样的条件下,将国内外的遥感卫星资源整合起来,这对综合、高效利用卫星数据有十分积极的作用。

  中科遥感科技集团董事长王晋年直接用产品“遥感集市”表明了观点。“它的主要目标之一就是将多个归口方的卫星资源整合起来。在这里,‘遥感集市’起到了一个桥梁的作用。”王晋年说。


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