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美国市政债务管理与市场之考察,体会及启示

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  摘要:本文首先介绍加州政府债务理的集中化和纽约市政府债务理的分散化特征,其次概述美国市政债券市场运行碎片化和公开化现象,最后概括美国市政债务管理“正周期”特点和债券市场“当地化”特点之体会,并提出“开好”我国地方政府债务管理“正门”和建立完善地方政府举债筹资机制的几点启示。

  关键词:美国市政债务  地方债务  债务管理  国外经验

  我们通常所说的地方政府债务,在美国被称为“州和地方政府债务”,从债券市场角度又称为“市政债务”。美国州和地方政府债务,并非只有州和地方政府财政部门才能举借。实际上,各级各类筹资平台多种多样,2011年末债券发行人接近44000家。州和地方政府债务绝大多数是以债券为载体,鉴于资金主要用于各类大中小城市公共服务设施方面的资本项目建设,州和地方政府债券常被投资者称为“市政债券”(Municipal Securities)。2011年末美国市政债券余额3.74万亿美元,在美国债券市场总额中占10%左右,居于国债市场(28%)、公司债券市场(23%)和按揭债券市场(22%)之后,规模不大;平均每只债券余额大约300万美元,远远不足1亿美元,流通筹码明显偏少。

  美国市政债务管理:集中化或分散化         

  (一)加州政府市政债务管理

  加州政府不仅是美国市政债券市场上规模最大的州级政府债务管理主体,而且在所有债务管理主体中也是规模最大的债务管理主体,是集中管理政府债务的典型代表。其中,加州政府债务仅指加州州本级政府债务,不包括加州以下县市及乡镇等地方政府债务。事实上,县市政府及乡镇政府均是独立的债务管理主体,单从债券市场角度来看并不从属于加州政府。比如,目前洛杉矶市政府一般责任债券的信用评级明显高于加州政府一般责任债券。

  加州政府债务主要由以下五类债券构成:(1)一般责任债券(GOBs),需由全州选民在大选中简单多数票通过,资金用于基础设施建设项目,2013年2月初余额729亿美元。(2)租赁收益债券(LRBs),需由州议会和州长批准,资金用于高教设施、监狱及州政府办公场所的租赁,2013年2月初余额117亿美元。(3)收入预测债券(RANs),在州议会批准预算后即可发行,必须在财政年度结束之前到期,属于短期债券、保证现金管理需要,2013年2月初余额100亿美元。(4)项目收益债券(SRBs),由州政府有关筹资平台负责举借,偿债资金来自于项目本身收益,2012年12月末余额320亿美元。(5)代发收益债券(CRBs),州政府专设筹资平台为地方政府或非政府单位代发的收益债券,偿债资金来自地方政府或非政府单位的项目本身收益,2012年12月末余额249亿美元。

  加州州库局(State Treasurer’s Office)负责集中管理州本级政府债务。州库局长为民选官员,州库局设有三大职能处室:支付处、投资处和债务处,分别有55人、18人和57人的人员编制。其中债务处集中管理政府债务,主要体现在三方面:(1)一般责任债券、租赁收益债券和收入预测债券等三类债务均由州库局负责举借和偿付。(2)一般责任债券规模较大,占政府债务总额(不含两类收益债券)的77%,即便考虑项目收益债券因素,其占比为58%,也明显高于其他州。(3)项目收益债券和代发收益债券的债券发行事务均由州库局统筹协调,州库局局长在众多项目收益债券和代发收益债券筹资平台机构的委员会或理事会中要么担任主席,要么是其重要成员。

  2006年以来,经加州选民投票表决同意,一般责任债券授权规模获得大幅度增加;经议会批准,租赁收益债券授权规模也有大幅度增加。这使得一般责任债务及租赁收益债务等实际余额从2006年7月初448.5亿美元跃升到2013年2月初864.5亿美元,以致一般责任债券仍有319亿美元授权规模尚未发行,租赁收益债券也有72亿美元授权规模空间。2009-2010年一般责任债券和租赁收益债券的发行筹资总额达到350.7亿美元,规模之大1前所未有;2011-2012年两类债券发行筹资总额缩减到80亿美元,同期还发行了58亿美元借新还旧债券,目的是用低成本新债替换旧债,节约利息支出。

  2011年加州政府偿债率为7.9%,债务余额占居民收入的6.0%,债务余额占州GDP的5.07%,人均债务余额2559美元。在美国人口最多的10个州中,加州政府债务指标仅比纽约州稍好一些,但债券信用评级要差于纽约州。

  (二)纽约市政府市政债务管理

  就美国县市级政府债务管理而言,纽约市政府是市政债券市场上规模最大的债务管理主体,而在所有债务管理主体中其规模也仅仅小于加州政府,比纽约州本级政府债务的规模还要大。在州和地方政府债务管理主体中,纽约市政府是积极运用筹资平台即分散管理政府债务的典型代表。纽约市是市政债券市场上最早的发债主体。1812年纽约市政府为修建运河发行了美国历史上最早的市政债券,也是最早的一般责任债券。

  纽约市政府债务不仅规模很大,而且结构复杂,表现为主要依靠设立筹资平台公司发行债券为资本项目筹资。2012年6月末市政府债务余额771.9亿美元,其中一般责任债务422.9亿美元,占54.8%,其他四类债务均为筹资平台举借。其一,教育筹资平台债务262.7亿美元,占34%,包括用个人所得税偿付的债务209.6亿美元和州教育补助偿付的债务53.1亿美元。教育筹资平台债券被三家评级公司评为Aaa、AAA、AAA的最高级别,高于一般责任债券Aa2、AA、AA评级。其二,烟草筹资平台收益债券化债务12.5亿美元。其三,零售筹资平台用销售税偿付的债务20.5亿美元。其四,租赁收益债务和代发收益债务53.3亿美元,由哈德逊开发公司等10多家公益公司举借。

  上述四类筹资平台债务中,除用个人所得税偿付的教育筹资平台债务规模,从2009年7月开始与一般责任债务一样受法定限额约束以外,其他类型筹资平台债务均不受纽约市法定债务限额约束,但要统一计入政府债务余额。还有一些筹资平台依靠发行债券为资本项目筹资,不过债务没有计入政府债务。其中,两个最大筹资平台是水利筹资公司和交通筹资公司,2012年6月末债务分别为283.8亿美元、315亿美元,合计598.8亿美元,偿债资金来自纽约市民的专项付费。如考虑这两大筹资平台债务,2012年6月末纽约市债务余额达到1370.7亿美元。


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